Appalti Pubblici: tra varianti in corso d'opera e trattative private

Apprendo dagli organi di stampa che la Giunta Regionale Calabra, in aderenza all’articolo 2 della Legge regionale 9/07 (la Finanziaria calabrese), ha recentemente approvato un Disegno di legge volto ad istituire la “Stazione Unica degli Appalti” (SUA), composta da un Direttore generale e un Comitato di sorveglianza con due componenti, fra gli altri, della Magistratura contabile.

Per quello che allo stato è dato conoscere, sembra che a questa nuova ed innovativa articolazione debbano rivolgersi gli uffici della Regione o Enti, ovvero tutte le Agenzie a questa collegate, ivi compreso il comparto sanitario regionale, tanto per l’approvvigionamento di beni e servizi che per la realizzazione di opere.

Se verso la fine degli anni ’80 la stessa Regione Calabria promosse per la prima volta in Italia la istituzione dell’Osservatorio Regionale sugli Appalti Pubblici, deputato al controllo di legalità sulle procedure di aggiudicazione, oggi sembra, almeno in apparenza, di fare un passo avanti.
Infatti la istituenda SUA dovrà occuparsi non solo di un controllo di legalità, ma della preparazione, indizione e aggiudicazione delle gare, dal monitoraggio degli stati di avanzamento lavori (SAL) alla verifica circa la corretta esecuzione dei contratti e procedure seguite.
Il Disegno, sembra accogliere la recente proposta del Sindaco di Roma, laddove disse che per contrastare la criminalità organizzata e la 'ndrangheta in particolare, necessita affidare la intera gestione degli appalti pubblici alle Prefetture.

E’ un lavoro immane, di difficilissima praticabilità, proibitivo se non utopistico. In altri termini, un conto è occuparsi – magari a scandaglio – di un controllo di legalità circa le procedure seguite nella indizione della gara e aggiudicazione dell’appalto, un altro è impostare di sana pianta l’intero iter delle aggiudicazioni su scala regionale.

Orbene, a titolo personale, avendo maturato una esperienza diretta in terra di Calabria (periodo 1988/1993), alla guida di un Reparto di cento uomini della Guardia di finanza deputato specificatamente, fra l’altro, al controllo di grandi appalti pubblici (gap), mi permetto, molto sommessamente, di dare qualche suggerimento.

Senza voler entrare nel merito delle diverse novità normative intervenute, soprattutto dopo l’esperienza di “tangentopoli” degli anni ’90, voglio solo ricordare gli aspetti più delicati e di maggiore interesse investigativo che davano luogo a contestazioni di rilevanza penale come l’Abuso d’ufficio (ex art. 323 c.p.) o la Turbata libertà degli incanti (ex art. 353 c.p.), quali:

1. OMESSA PUBBLICIZZAZIONE DELL’AVVISO DI GARA

Trattasi del principale atto della Pubblica amministrazione in materia di appalti pubblici che, come è noto, deve contenere:

• L’indicazione del Comune appaltante e dell’ufficio al quale debbono essere indirizzate le domande;
• La sommaria indicazione delle opere da eseguire e/o servizi che si intende appaltare, nonché l’importo a base dell’appalto;
• La procedura scelta dall’Amministrazione per l’aggiudicazione dei lavori o della fornitura di beni o servizi;
• La indicazione del termine, non inferiore a 10 giorni dalla pubblicazione della notizia, entro il quale gli interessati possono chiedere di essere invitati alla gara;
• L’indicazione – ove prevista dalle norme – della percentuale di incremento della media delle offerte, ai fini della esclusione delle offerte anomale.
Lo stesso Avviso, inoltre, a cura e spese dell’Ente appaltante deve essere pubblicato presso l’Albo pretorio del Comune, sul Bollettino regionale presso cui ha sede la stazione appaltante, sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica e/o della Comunità europea in relazione all’importo dell’appalto oltre che, in tutti i casi e per estratto, sui quotidiani nazionali e locali.

Nella realtà, spesso, tali Avvisi, incompleti e poco chiari, non venivano adeguatamente pubblicizzati, gli inviti alle ditte concorrenti venivano spediti con notevole ritardo, giungendo nella immediatezza – se non addirittura oltre – alla data fissata per l’apertura delle buste contenenti le offerte. In tal modo, molti imprenditori, all’uopo sentiti in atti, riferivano di non aver compreso la natura e tipologia dell’appalto, o di aver ricevuto l’invito nell’arco delle 24 ore antecedenti al termine fissato all’apertura delle buste e valutazione delle offerte e quindi, di non aver partecipato per la mancanza di un tempo congruo per fare un’adeguata valutazione per la presentazione dell’offerta.

Ricordo un caso dove la Pubblica amministrazione, pur avendo “invitato” 35 ditte per la realizzazione di un manufatto in “prefabbricato”, solo una di esse era specializzata nel particolare settore. Il relativo Capitolato d’appalto precisava che si sarebbe proceduto ad aggiudicazione anche in presenza di una sola offerta. Alla fine, infatti, fu la sola a concorrere e quindi a vincere senza offrire alcun ribasso sulla base d’asta che, ricordo, era di tre miliardi di lire del vecchio conio.
Gi amministratori delle restanti Ditte non partecipanti alla gara (tutte operanti nel settore della edilizia civile), motivarono la loro mancata partecipazione alla gara sul fatto di non essere abilitate e quindi non competitive per la realizzazione di manufatti in prefabbricato.

A leggere la intera vicenda, si è trattato di una “Trattativa privata” simulata con una apparente licitazione.

2. AFFIDAMENTO DI LAVORI E/O FORNITURE A “TRATTATIVA PRIVATA”

A fronte delle rigide regole della “Trattativa privata” contemplate dall’articolo 41 del Regolamento sulla contabilità generale dello Stato – R.D. 23 maggio 1924, nr.827, quali:

• Quando gli incanti o le licitazioni siano andate deserte o si abbiano fondate prove per ritenere che, ove sperimentate, sarebbero deserte (indicare nel capitolato di appalto che si procederà all’aggiudicazione anche in presenza di una sola offerta, favorisce, magari in modo inconsapevole, la stessa criminalità organizzata la quale, sarà indotta a minacciare la concorrenza mandando deserta la gara);
• Per l’acquisto di cose la cui produzione è garantita da privativa industriale o per la cui natura non è possibile a promuovere il concorso pubblico (immaginiamo di dover comprare un particolare tipo di macchinario prodotto in esclusiva da una sola fabbrica, ovvero realizzare una struttura per la sicurezza dello Stato);
• Quando trattasi di acquisto di macchine, strumento o oggetti di precisione che una sola ditta può fornire con i requisiti tecnici o il grado di precisione richiesti;
• Quando di debbono prendere in affitto locali destinati a servizi governativi;
• Quando l’urgenza dei lavori, acquisti, trasporti e forniture sia tale da non consentire l’indugio degli incanti o della licitazione (sovente, mi è capitato di trovare amministratori pubblici che hanno giustificato il ricorso alla “Trattativa privata” causa adeguamento dei manufatti delle strutture pubbliche (edilizia scolastica, asili etc.) alle nuove e variate Norme sulla sicurezza, adducendone l’imminente scadenza temporale prevista dalla legge, a fronte di norme cogenti conosciute e previste da anni. In pratica, si ricordavano di adeguare le strutture in prossimità della imminente scadenza del termine fissato dalla normativa).

Un ulteriore ricorso alla “Trattativa privata”, ripetutamente emerso nell’era di tangentopoli, era offerto, fra l’altro, dalla lettera f) dell’articolo 5 della legge n.584/77 che aveva a sua volta recepito la Direttiva comunitaria nr.305/71, laddove si diceva testuale: “f) quando si tratti di lavori complementari che non figurino nel progetto posto a base del primo appalto concluso e che siano resi necessari da una circostanza imprevista per l’esecuzione dell’opera, a condizione che siano affidati allo stesso imprenditore e non possono essere tecnicamente e economicamente separabili dall’appalto principale, oppure, benché separabili, siano strettamente necessari al perfezionamento dell’appalto stesso e che il loro ammontare complessivo non superi il 50% dell’importo del primo appalto.”

In ordine alla concreta applicazione di questa opportunità, ricordo che, in diversi casi, venivano aggiudicate delle “Licitazioni private” con il massimo ribasso (addirittura di oltre il 50% sulla base d’asta) e, a lavori appena iniziati, venivano affidate a trattativa privata “Varianti in corso d’opera” per 10/20 volte superiore al valore del primo appalto, naturalmente a prezzo pieno e senza sconto di sorta.

Con queste brevi riflessioni sulla mia personale esperienza calabrese, voglio tuttavia fare i migliori Auguri di buon lavoro alla istituenda Stazione Unica degli Appalti, nel comune auspicio che la lotta al crimine organizzato non può che passare attraverso un controllo di qualità sulla spesa pubblica (appalti pubblici e finanziamenti nazionali e/o comunitari in conto capitale).

Bari, 30 settembre 2007